Die Entstehung des Wiener Systems 1815 – 1818

Seit 1804 war Frankreich unter der Herrschaft Napoleons zur Hegemonialmacht in ganz Europa aufgestiegen. Unter dem Druck des französischen Kaisers hatte der deutsche Kaiser Franz II. von Habsburg am 6. August 1806 die Krone niederlegen und das Heilige Römische Reich Deutscher Nation für aufgelöst erklären müssen. Schon vorher hatten die west- und süddeutschen Fürsten am 25. Juni 1806 die Rheinbundakte ratifiziert, damit hatten sie ihren Austritt aus dem Reich vollzogen und Napoleon als Protektor anerkannt. Sechs Jahre später endete der Russlandfeldzug der französischen Großen Armee in einer Katastrophe, und die Befreiungskriege in Europa begannen. Zunächst war nicht abzusehen, ob diese Auseinandersetzungen ein Krieg der Völker oder aber – in der Tradition der vorrevolutionären Epoche – ein Krieg der Staaten werden würden. Die entscheidende Niederlage erlitten die aus Russland zurückkehrenden französischen Truppen in der Völkerschlacht bei Leipzig (16. – 19. Oktober 1813) gegen die Heere der europäischen Mächte (Russland, Preussen, Österreich, England).

Einige Monate später schlossen die Sieger mit dem Vertrag von Chaumont (1. März 1814) ein Defensiv- und Offensivbündnis gegen Frankreich. Sie orientierten sich dabei an einem Plan, den der russische Zar Alexander I. und der englische Premierminister William Pitt d.J. Ende 1804 gemeinsam entwickelt hatten. Dieser Plan sah vor, die künftige Staatenordnung unter eine Garantie der Großmächte zu stellen, das Gewicht Frankreichs durch eine Verstärkung Preussens am Rhein und Österreichs in Norditalien zu vermindern und Deutschland föderativ zu reorganisieren. Besonders der englische Außenminister Lord Robert Castlereagh setzte sich für die Verwirklichung dieses Konzeptes ein, wobei vor allem der Gleichgewichtsgedanke im Vordergrund stand. Mit seinem Versuch, aus der momentanen Koalition der Mächte eine verbindliche Allianz zu formen und England in eine europäische Staatenordnung einzubinden, formulierte er eine neue Richtung in der englischen Außenpolitik. Sein wichtigster Verbündeter war der österreichische Ministerpräsident Clemens Fürst von Metternich. Er legte besonderen Wert darauf, dass die Neuordnung Europas das Interesse der Staaten und Monarchen, aber nicht das der Völker maßgebend war. Wie viele Staatsmänner der Zeit empfand er die Selbstbestimmung der Völker, die vor allem in Deutschland ein Motiv der „Freiheitskriege“ gebildet hatten, als revolutionäre Bedrohung kühler, rationaler staatlicher Herrschaft.

Obwohl der Vertrag von Chaumont eigentlich nur im Hinblick auf die künftige Kriegsführung gegen Napoleon geschlossen worden war, verständigten sich Castlereagh und Metternich mit dem russischen Zaren Alexander I. und dem preussischen Staatskanzler Karl August Fürst von Hardenberg auf drei Separatartikel, in denen der Umriss der künftigen Territorialregelungen bereits erkennbar wurde: Holland sollte die ehemals österreichischen Niederlande erhalten als starker Mittelstaat ein erneutes französisches Ausgreifen verhindern (und die Gegenküste Englands frei halten vom Einfluss der übrigen Großmächte). Deutschland sollte einerseits stark genug sein, sich gegen Frankreich und Russland zu behaupten, andererseits aber nicht selbst zur Hegemonialmacht werden können. Indem Metternich mit Unterstützung Castlereaghs eine Konföderation souveräner Monarchien als Organisationsform durchsetzte, war zusätzlich sichergestellt, dass Preussen die nationale Aufwallung im Befreiungskrieg nicht zu einer Reichsgründung in Norddeutschland unter seiner Vorherrschaft nutzen konnte. Bereits im Herbst 1813 hatte Österreich die von Napoleon zu Königreichen erhobenen Mittelstaaten Bayern und Württemberg anerkannt, und es war zu erwarten, dass sie ihre Souveränität verbissen verteidigen würden. Die Großmächte wollten weiterhin die Unabhängigkeit Italiens, Spaniens und der Schweiz garantieren und Frankreich in die Grenzen von 1792 verweisen. Einen Monat nach dem Abschluss des Vertrages zogen die Armeen der Koalition am 31. März 1814 in Paris ein, Napoleon musste unter dem Druck der französischen Armeeführung abdanken (6. April) und seinen Thronverzicht (11. April) erklären. Der Erste Friede von Paris (30. Mai 1814) wurde geschlossen mit dem Bourbonen Ludwig XVIII. als König von Frankreich und basierte auf den Vereinbarungen des Vertrags von Chaumont. Castlereagh achtete darauf, dass der Frieden im Sinne des Gleichgewichtsgedankens auf Verständigung basierte und nicht von den Siegern diktiert wurde. Preussen und Österreich vertraten neben den eigenen staatlichen Interessen auch Deutschland, womit sich bereits der charakteristische Dualismus der beiden deutschen Großmächte im 19. Jahrhundert abzeichnete.

Die in Chaumont vorgezeichneten territorialen Vereinbarungen sollten nun auf einem gemeinsamen Kongress der Mächtekoalition (Wiener Kongress), der am 8. Oktober 1814 eröffnet wurde, in ein dauerhaft bindendes Vertragsrecht umgesetzt werden. Ganz im Sinne Metternichs und zur Enttäuschung der in den Befreiungskriegen gestärkten Nationalbewegungen wurden die Verhandlungen im Stil traditioneller Kabinettspolitik geführt. Während England und Österreich keine Expansionswünsche hegten, beharrten Preussen und Russland auf der Annexion Sachsens bzw. Polens nach dem Recht des Siegers, wie sie es im bilateralen Vertrag von Kalisch im Februar 1813 vereinbart hatten. Diese Ansprüche berührten einen wichtigen Strang der Verhandlungen, das Prinzip der Legitimität. Der französische Unterhändler, Charles Maurice de Talleyrand definierte legitime Herrschaft als Fähigkeit einer Regierung, im Innern eines Landes Gesetzlichkeit und Ordnung sowie die Wohlfahrt der Bevölkerung dauerhaft zu gewährleisten und auf dieser Basis internationale Anerkennung zu gewinnen. Auf der Ebene der zwischenstaatlichen Beziehungen bestand eine legitime Ordnung nur dann, wenn die getroffenen Regelungen auf dem Konsens aller Staaten aufbauen und von allen freiwillig anerkannt wurden, d.h. im Prinzip mussten auch die Interessen kleinerer Staaten berücksichtigt werden. Tatsächlich bezog sich die Legimitität einer Regelung auf die Anerkennung durch die Großmächte. Dieser flexiblen Definition stand eine traditionelle Auffassung von Legitimität als monarchisch-dynastisches Prinzip gegenüber, die letztlich auf ein Gottesgnadentum zurückverwies. Diese Version wurde vor allem von Metternich vertreten und sollte für die konservative Ordnungspolitik bis 1848 kennzeichnend werden, während auf dem Wiener Kongress vor allem Talleyrands Definition zum Tragen kam.

Beide Definitionen von Legitimität verboten jedoch eine rein vorteilsorientierte Kabinettspolitik im Stil des 18. Jahrhunderts. Eine Annexion Sachsens und Polens gegen den Widerstand Englands und Österreichs in dieser Tradition hätte jeder Legitimität widersprochen und den Keim zu neuen Kriegen gelegt. Die sächsisch-polnische Frage führte deshalb im Januar 1815 an den Rand eines Krieges. Ein Geheimabkommen Englands, Österreichs und Frankreichs gegen Preussen und Russland wertete Frankreich im europäischen Mächtesystem auf. Aufgrund der Spannungen auf dem Wiener Kongress sah Napoleon seine Chance zur erneuten Machtergreifung. Seine Landung bei Cannes bewirkte allerdings die Restitution der Kriegskoalition gegen Frankreich durch die Erneuerung des Vertrags von Chaumont (25. März 1815). Innerhalb weniger Monate setzten sich die Armee der Koalition durch, Napoleons Ende besiegelte die Schlacht von Waterloo (15. Juni 1815). Nun konnte Preussen zum Verzicht auf die Totalannexion Sachsens und Russland zur Reduzierung seiner polnischen Ansprüche veranlasst werden, und Frankreich nahm an den weiteren Verhandlungen als gleichberechtigte Macht teil. Damit war gesichert, dass die Vereinbarungen des Wiener Kongresses legitim waren, d.h. einvernehmlich ausgehandelt wurden.

Allerdings konnte Talleyrands Legitimitätsdefinition nicht nur restaurativ gegen Usurpation sondern auch zur Legitimation revolutionärer oder usurpatorischer Veränderungen eingesetzt werden. Ein Beispiel dafür war die Legitimierung der Flurbereinigung Napoleons mit der Neuordnung Deutschlands im Deutschen Bund. Aus etwa 300 Reichsständen wurden 41 Flächen- und Stadtstaaten geschaffen, die in einen Staatenbund eingegliedert wurden. Dessen einziges gemeinsames Organ war zunächst die Bundesversammlung in Frankfurt a.M. unter dem Vorsitz Österreichs. Diese Versammlung war nur arbeitsfähig, wenn sich die deutschen Großmächte Preussen und Österreich verständigten (bei wichtigen Fragen galt das Prinzip der Einstimmigkeit), so dass keine von ihnen den Bund für ihre staatlichen Interessen instrumentalisieren konnte. Darüber hinaus konnten auch die beiden Mächte gemeinsam die übrigen Staaten nicht majorisieren. Auf Grund der Souveränität der Einzelstaaten war der Bund in seiner Gesamtheit zu anderem als der Abwehr von Angriffen auf die Grenzen Deutschlands nicht in der Lage, solange seine innere Verfassung nicht konstruktiv ausgestaltet wurde: Er war mit seiner Mischung aus Ohmacht und Widerstandskraft – ganz im Sinne des Vertrags von Chaumont – ein passiver Ordnungsfaktor im europäischen Staatensystem. Dadurch, dass die Bundesakte (8. Juni 1815) in die einen Tag später unterzeichnete Kongressakte aufgenommen wurde, war die Verfassung des Deutschen Bundes (zumindest die Gebietsverteilung) ein Bestandteil des ius publicum Europaeum und konnte nicht gegen den Willen einer der europäischen Großmächte geändert werden.

Neben der Gründung des Deutschen Bundes bildete sich nach dem Kompromiss in der sächsisch-polnischen Frage folgende territoriale Neuordnung Europas heraus: Preussen dehnte sich durch die Eingliederung der Rheinprovinz und Westfalens nach Westen aus und wuchs nach Deutschland hinein, während Österreich sich (nach der Abtretung Belgiens) südöstlich orientierte: Es erhielt Salzburg, das Innviertel, Galizien und Illyrien und baute seine dominierende Position in Ober- und Mittelitalien aus. Durch die Vereinigung Hollands mit dem bislang österreichischen Belgien wurde das Königreich der Niederlande geschaffen. Während diese Regelungen dem Mächtegleichgewicht dienten, war die Gründung des Königreichs Polen („Kongresspolen“) und die Übernahme der Krone durch den russichen Zaren Alexander eher ein Zeichen, dass Russland das Interesse Englands und Österreichs an einem augewogenen Mächtesystem in Europa nicht unbedingt teilte und in der Lage war, seine eigenen Interessen auch durchzusetzen. Alle Vereinbarungen wurden in der Wiener Kongressakte (9. Juni 1815) festgehalten.

Die Großmächte akzeptierten mit ihrer Unterschrift unter die Kongressakte eine Machtbalance, die sich hauptsächlich auf Grenzverläufe stützte. Damit stand jeder Versuch einer Annexion oder eines Krieges unter der Interventionsdrohung der Signatarstaaten. Um aber der von Castlereagh und Metternich gewünschten Friedensordnung echte Stabilität zu verleihen, mussten alle wichtigen Mächte ihre jeweiligen Rechte und Besitzungen festlegen und anerkennen und sich gegenseitig zu Schutz und Unterstützung verpflichten, falls jemand den Versuch unternehme, eine solche Vereinbarung zu verletzen. Eine solche gemeinsame Garantie der Friedensordnung durch die Großmächte, wie sie Castlereagh vorschwebte, war allerdings nicht zu erreichen, da die zwischen England und Russland strittige orientalische Frage (das osmanische Reich betreffend) während des Kongresses ausgeklammert worden war. So blieb es bei der politischen – statt einer rechtlichen – Garantie für die Regelungen der Kongressakte durch die Großmächte. Im Laufe der Verhandlungen über die Garantiefrage waren allerdings sowohl bei Zar Alexander als auch bei Castlereagh Vorstellungen über eine Alternative gereift, die weit besser dem Interesse nach Solidarität aller Großmächte Rechnung zu tragen versprachen und den bilateralen britisch-russischen Konfliktpunkt gar nicht berührten.

Die Initiative des Zaren nahm die Tendenzen der Zeit auf und überführte die universale und säkularistische Forderung der französischen Revolution nach Freiheit, Gleichheit, Brüderlichkeit in das Konzept einer Theokratie mit „Delegierten der Vorsehung“, die über eine einzige, im Gehorsam gegen Christus brüderlich geeinte christliche Nation herrschen sollte. Dieses von pietistischen Denkmustern geprägte, mystisch anmutende Projekt stieß bei den meisten europäischen Staatsmännern auf spöttische Ablehnung. Metternich sah darin allerdings die Chance, seine konservativen Ordnungsvorstellungen zu verwirklichen. Er versachlichte den Text und veränderte ihn so, dass er einen Bund von christlichen Fürsten – statt von Völkern – vorsah, die sich aus christlicher Pflicht zur gemeinsamen Verteidigung von Frieden und Ordnung gegen alle revolutionären Bestrebungen verpflichteten. Eine solche Verpflichtung konnte umfassend zum Schutz von monarchisch-dynastischer Legitimität, zur Sicherung absolutistischer Verfassung im Inneren und des Gleichgewichtsprinzips zwischen den Staaten angewandt werden. Den Vertrag dieser sogenannten Heiligen Allianz (26. September 1815) unterzeichneten zunächst der Zar, der österreichische Kaiser und der preussische König, später schlossen sich die meisten europäischen Fürsten an. In diesem Bündnis dominierte das materiell schwache Österreich dank des genialen Taktikers Metternich.

Die kurz darauf von Castlereagh initiierte Quadrupelallianz (Große Allianz aus Russland, Österreich, Preussen und England, 20. November 1815) knüpfte an den Vertrag von Chaumont an und bildete einen Teil des europäischen Überwachungsreglements gegenüber Frankreich. Dennoch spiegelte das Bündnis auch die Absicht wieder, Frankreich mittelfristig ins europäische Mächtesystem als Partner zu reintegrieren, um dadurch das erstrebte System der Solidarität der Großmächte als rechtlich und politisch definierte Ordnung zu etablieren. Im Gegensatz zur Heiligen Allianz war es klar auf die zwischenstaatlichen Beziehungen fixiert und hatte durch die Einbindung Englands eine erheblich größere Bedeutung für die Realpolitik als die weitreichendere Verbindung der drei Ostmächte. Artikel VI des Allianzvertrages verpflichtete die Mächte regelmäßigen Konferenzen über alle europäischen Belange (und nicht ausschließlich über die Entwicklung in Frankreich). Dadurch hatte Castlereagh erreicht, dass auch über die Politik der anderen Großmächte auf den geplanten Konferenzen beraten werden konnte. Auf diese Weise war Englands einziger weltpolitischer Konkurrent Russland in das gesamteuropäische Vertragssystem eingebunden und die politische Solidarität der Großmächte war für die nächste Zukunft gesichert.

Die beiden verschiedenen Bündnisse charakterisierten auch die unterschiedlichen Ziel- und Ordnungsvorstellungen der Mächte, die sich bereits während des Wiener Kongresses angedeutet hatten. Einig waren sie in dem Willen, den unter großen Opfern erkämpften Frieden zu bewahren und nationale und liberale Tendenzen, die revolutionären „Kräfte der Bewegung“, abzuwehren, denn Revolution wurde gleichgesetzt mit unkontrollierbarem Krieg. Die Regierungen der Großmächte repräsentierten damit die „Kräfte der Beharrung“, die dem monarchischen Prinzip und der nicht-nationalen Gliederung der Staatenwelt verpflichtet waren. Allerdings hatten die einzelnen Mächte unterschiedliche Vorstellungen davon, wie „Ruhe und Ordnung“ in Europa künftig zu gewährleisten sei. Metternich – und mit ihm der Zar und der preussische König – hing einem ganzheitlichen Verständnis des Ordnungsgedankens an: Nicht nur zwischenstaatliche Konflikte, sondern auch liberale Kräfte in allen Ländern Europas sollten durch die solidarische Kooperation der Großmächte unterdrückt werden. Für einen absolutistischen Vielvölkerstaat wie Österreich war das prinzipielle Festhalten an dieser Auffassung natürlich auch eine Überlebensfrage. Dagegen mischten sich in der Haltung des Zaren prinzipien- und machtpolitische Erwägungen: Aus seiner Sicht bot eine „europäische Innenpolitik“ auch die Möglichkeit, den Einfluss auf andere Staaten zu vergrößern und so die eigene kontinentale Führungsrolle auszubauen. Preussen entwickelte keine eigenständige europäische Politik, sondern orientierte sich als Großmacht minderen Rangs an den beiden anderen Ostmächten. Den Ostmächten gegenüber standen England und später auch Frankreich mit der Ansicht, der Umgang mit den Kräften der Bewegung sollte jedem souveränen Staat selbst überlassen werden.

Am selben Tag wie die Quadrupelallianz wurde der Zweite Friede von Paris unterzeichnet. Castlereagh hatte erhebliche Mühe aufgewandt, um auch dieses Mal maßvolle Friedensbedingungen für Frankreich durchzusetzen. Saarbrücken ging an Preussen, Landau an Bayern und Savoyen an Sardinien. Außerdem wurden 17 Festungen für fünf Jahre besetzt. Im Vertragstext wurden der Erste Frieden von Paris, der Vertrag über Napoleons Thronverzicht und die Wiener Kongressakte bestätigt. Der Vertrag über das Viererbündnis wiederum bestätigte den Zweiten Frieden, den Vertrag von Chaumont und dessen Erneuerung. Die Gesamtheit aller Verträge seit 1814 machten das Wiener System aus, in dessen Rahmen die Großmächte bis 1820/22 europäische Politik betrieben.

Bereits drei Jahre nach dem Abschluss des Zweiten Friedens wurde Frankreich auf dem Kongress von Aachen (30. September – 15. November 1818) wieder in den Kreis der Großmächte aufgenommen, die nun als Pentarchie („europäisches Konzert“) über die europäische Politik bestimmten. Zum selben Zeitpunkt erwies sich das Wiener System, das der Vision der Harmonie der Großmächte folgte und auf der Verpflichtung zu regelmäßigen Konferenzen beruhte, als zu unflexibel. Obwohl eine solche permanente, ständig neu zu justierende Bindung die Stabilität der Staatenordnung immer noch besser sicherte als das in der Kongressakte vorgesehene mechanische Gleichgewicht allein, konnte auch sie die Diskrepanzen zwischen den Großmächten nicht überdecken: In Aachen wurde der Gegensatz deutlich zwischen dem von Castlereagh vorgesehenen begrenzten Bündniszweck und dem Wunsch des Zaren nach einem weitgehenden Bund der europäischen Staaten unter Führung Russlands (auf der Basis der Heiligen Allianz). Die Alliance Solidaire, die Alexander durchzusetzen versuchte, hätte alle Unterzeichnerstaaten zur gemeinsamen Aktion verpflichtet, sobald ein anderer Staat entweder die Machtbalance bedrohte oder eine legitime Regierung durch revolutionäre Bestrebungen bedroht wäre. Durch die Einbindung in eine solche „Weltregierung“ hätte England seine durch die bisherigen Verträge wenig berührte Unabhängigkeit verloren und wäre – so der Plan des Zaren – von Russland majorisiert worden. Damit hätte sich der durch die Quadrupelallianz erreichte Vorteil für England ins Gegenteil verkehrt, und letztlich hätte eine solche Selbstverpflichtung die Souveränität aller beteiligten Einzelstaaten aufgehoben. Metternich befand sich im Dilemma: Einerseits befürwortete er eine auf dem Recht zur Intervention basierende präventive Politik, andererseits brauchte er auch Castlereaghs Unterstützung, um sich gegen die radikalen Vorstellungen des Zaren behaupten zu können. Schließlich setzte sich in Aachen Castlereagh durch, allerdings wurden in das Konferenzprotokoll auf Druck des Zaren eine Reihe von Anspielungen auf die christliche Verbundenheit der Monarchen aufgenommen, die die europäische Pentarchie näher an die Heilige Allianz und damit auch an das russische Projekt der Alliance solidaire rückten.